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中移雄研咨询洞察:我国数字政府发展现状(附案例研究)

当前政务大数据发展存在政务数据“拥”而难“用”、政务平台“统”而不“通”、数据资源“汇”而难“慧”、体制机制“兴”而难“新”四大痛点。

作者:李金 郭英喆 白莉莎 杜鹏|2020-03-17 15:15

Labs 导读

最新消息称,在国务院办公厅电子政务办的指导下,支付宝正基于全国一体化政务服务平台,加快研发全国统一的疫情防控健康码系统。此次健康码在疫情中的应用,是政府冷数据价值变现的重要趋势,是中国大数据红利的开始,将带动上游存储需求空间被打开。

当前政务大数据发展存在政务数据“拥”而难“用”、政务平台“统”而不“通”、数据资源“汇”而难“慧”、体制机制“兴”而难“新”四大痛点。

政府层面:可借鉴某省领导驾驶舱全新的运营模式,成立运营公司或大数据局,全面梳理政务数据,打破数据信息孤岛,由“智能”向“智慧”升级;

企业层面:可以依托运营公司或大数据局,追逐数据红利开拓市场,提升商机转化率,完成企业智慧转型。

1、数字政府:概念及发展背景

政府一直是新技术的最新应用者,因此“数字政府”逐渐成为全球各大经济体竞相追逐的目标。四中全会提出治理能力现代化依靠新一代数字科技,“数字政府”内涵逐步扩大。

数字政府概念发轫于西方,是西方公共治理理论进入数字治理时代在政府治理实践的结果,米拉科维奇提出了作为向数字政府过度的电子政务,意味着数字治理正式从技术实践跃迁至学科范式。2016年北京市发布了政务信息目录体系,2017年国标委发布了政务信息的资源交换体系,这是最早关于数据资源交换共享的标准体系。这两套体系,一套是从数据标准的角度,一套是从信息资源的支撑体系角度。

政务大数据的发展中,数据是核心资源和关键基础设施。通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道,可以全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等领域的履职能力,形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。

中国电子政务行业起步于上世纪80年代末,大致可分为五个阶段:1996年即国务院信息化工作领导小组成立前,1996年—1999年国务院信息化工作领导小组统筹推进时期,1999-2014国家信息化(工作)领导小组统筹推进时期,2014-2018中央网络安全和信息化领导小组统筹推进时期,以及2018至今的新时期新发展。

政府信息化发展历程
资料来源:搜狐援引《我国电子政务发展史》 陆峰
工信部赛迪研究院,海通证券研究所

2、数字政府发展现状

数字政府中的数据普遍包含政务数据、企业数据、社会数据三类数据,这其中政务数据处于核心地位。

公共部门是国家最大的数据源,政务大数据占据全部数据的70%到80%,并且政务数据具有权威性、可靠性,更具有开发价值。因此政务大数据被进一步开发利用,数据融合的趋势会越发明显。

2017年我国政府大数据市场规模为220亿元,占总应用层比例达到27.2%,政府大数据已经广泛的应用到交通、公安、法检等各个专业领域。

数据来源:2018-2022年政务大数据发展状况研究报告

预测在未来发展中,政务数据、企业数据、社会数据相互融合,通过三类不同数据的融合、开发、利用,使其派上更大的用场。当然,这中间最大的难题仍然是政务数据的开放问题,如何建立完善的政务数据开放制度框架,定期向社会开放政务数据,让企业开发利用,使数据产生新的价值,将是一个重要问题。

3、数字政府发展阶段

各国政府数字化转型路径不尽相同,但大都遵循:“电子政府、一站式政府、数字政府”三个阶段。

政府数字化转型路径
资料来源:《数字经济(中信出版社)》,海通证券研究所

电子政务发展经历了部门型、整合型、平台型、智慧型四个阶段,标志着信息化从单一机构应用到跨部门协同,到社会参与公共治理,再到基于数据决策、驱动型政府的转变。四个阶段的不同特点如下表所示:

部门型阶段,政务数据以“集中”为显著特征,主要通过政府各项业务电子化和自动化,各个部门集聚了大量的数据资源,但这部分数据属于分散、不标准状态,“信息孤岛”现象严重;整合型阶段,政务数据展现了“统一”和“融合”两大特性,通过建立政务信息资源目录、数据共享交换平台等方式,先垂直共享,后条块共享,实现各部门、各系统政务数据的互联互通,促进政府公共服务水平的提高;平台型阶段,政务数据强调“开放”,通过数据开放平台,为企业和个人对政府数据再利用提供支撑,促进信息资源社会化开发利用步伐;智慧型阶段,数据成为电子政务模型的逻辑和组成颗粒,形成政府、公众和企业的共同参与的共创模式,实现数据决策和数据管理。

政务数据主要分为如下三类:政府办理业务和服务过程中产生的数据、政府统计调查的社情名义数据和通过物理采集获取的环境数据。以往电子政务主要以前两类数据为主,随着政府在互联网、移动互联网和物联网的广泛应用,第三类数据的数量和价值不断增加。伴随电子政务发展的四个阶段,政务数据资源发展也经历了汇集、共享、开放、共创四个阶段。

4、当前发展存在的痛点

  1. 政府的政务大数据“拥”而难“用”:当前发展存在“三难”,即互联互通难、数据资源共享难、业务协同难,导致海量数据价值难以挖掘,数据缺乏动态性和准确性;
  2. 政府的政务平台“统”而不“通”:“三通”方面发力不足,即网络通、数据通、业务通尚有发展空间,许多地区大数据建设存在重复建设、低水平建设以及数据烟囱等问题,资源统建与共享是个难题;
  3. 数据资源“汇”而难“慧”:政务服务存在明显短板,没有充分发挥互联网企业、基础电信运营商和咨询机构的技术优势;
  4. 政务治理体制机制“兴”而难“新”:大数据整合融通交通、环保、城管、安防等各个方面,涉及层面广,统筹难度大,触及各部门深层次利益,而当前政务部门分工责任不明确,大数据统筹协调力度、督办力度不足,亟需建立健全机制体制保障。

5、案例分析

以某省为例,为落实该省领导关于政务信息化议题讲话精神,省政府按照全省“一朵云、一张网、一系统、一平台、一城墙”的要求,构建起“数字政府”建设的“四梁八柱”,并在此基础上,提出打造政府治理决策“数字政府”领导驾驶舱,有效提升政府治理体系与治理能力现代化水平。领导驾驶舱是运用互联网、云计算、大数据等先进技术手段,按照“五个一”目标要求,为省政府领导提供科学、准确、实时的政务大数据可视化分析、决策、指挥的系统。

分析某省落实“数字政府”建设的政策和具体实施方案:

(1)体制机制:全新的运营模式

某省在建设“数字政府”项目时,构建“数字政府”建设运行管理体制。

1、建设“一局一中心一公司”管理架构。

按照“一局一中心一公司”架构,理顺“数字政府”建设运行管理体制。全面整合分散在各部门的电子政务规划、建设、运行、管理等职责,由省政务信息管理局统筹推进全省政务信息化建设;坚持政事分开、事企分开原则,组建省“数字政府”服务中心,为全省政务信息化、“数字政府”建设提供决策支持、智力支持和服务保障;坚持“管运分离”,以省内互联网优势企业为主体,通过与国内外行业领先企业实行混改,组建了省“数字政府”建设运营公司,承担省级政务信息化基础设施以及信息系统建设和运维、政务数据汇聚及治理等工作。

2.建立“管运分离”运营模式。

健全完善“数字政府”建设项目管理制度体系,推行“管运分离”模式。省政务信息管理局主要负责省级“数字政府”建设应用规划、政务信息系统年度实施计划编制;负责项目的可行性评估、审批立项和年度绩效考核。省财政厅主要负责“数字政府”建设项目的预算审核,完善政府采购模式,制定省级层面政务信息化项目自行采购的具体程序和要求,确保政府依法依规向建设运营公司购买服务。“数字政府”建设运营公司负责编制省级政务云平台服务目录,建立政务信息系统资源日常监测机制和技术标准,提供基础设施服务、软件开发服务、运维服务以及技术支持、系统培训等服务,满足省直部门特定时期7×24小时保障需求。

3.加强市县信息化能力建设。

各市原则上根据省级“数字政府”模式,依托各市政务信息管理机构,承担政务信息化改革建设规划和标准制定、政务需求梳理确认和监督管理等职能,配套完善规划、项目、资金、评价管理等机制。在省政务信息管理局统筹下,加强全省各级政务信息化工作力量和协调能力,构建统一领导、上下衔接、统筹有力的全省政务信息化组织体系。

(2)指标体系:全面梳理政务数据

从整个省纵向来看,政务数据主要来自42个厅局和11个地市单位,从横向的业务角度看,政务数据又可分为一键直联、应急指挥、要情专报、经济运行、统计报告、督办事项、厅局直通、市县纵横、实时监测、政务服务、智慧应用、社会舆情等13个板块。厅局和省直属单位在梳理政务数据指标时,因涉及多个部门不同业务条线的数据指标,故需要厅局领导亲自督办,并由办公室负责组织统筹,各个业务部门配合梳理各厅局主要业务指标,办公室负责内部指标梳理整合,如果该厅局已经建设了相应的业务数据信息系统,则需要信息处相关人员协助进行数据对接。相比之下,各地市的政务指标数据梳理工作就比较复杂,因涉及各委办局的各业务部门,需由市政府办公厅负责统筹,同时市政府领导监督,以政府工作报告为参照,由各委办局办公室配合统筹各业务处室,进行重点指标数据的梳理和整合工作。

(3)数据融合:“一站式”辅助决策

为打造“数字政府”,提出建设领导驾驶舱。领导驾驶舱系统为领导层提供一站式决策指挥服务,是“数字政府”建设的重要内容和主抓手。通过汇总政务和社会信息资源,以数据集中和共享为途径,推进跨层级、跨地域、跨部门的数据融合、系统融合、业务融合,构建上下贯通、左右协同的政务数据共享平台。综合运用大数据、人工智能、互联网等技术,对全省经济运行、市场监管、社会治理、生态环保、能源革命、教育医疗、就业养老、社会保障等领域政务活动进行实时监测、直观呈现、深度研判,最终实现“一屏知全省、一键政务通”。

实现政务数据汇聚只是政务大数据建设的第一步,对政务数据资源进行指标筛选协同整合,实现将不同业务和维度的数据共享和数据分析,打破信息孤岛和数据壁垒,达到辅助决策的目的才是政务大数据的根本价值所在。

6、总结建议

新冠肺炎疫情暴露出政府数字化建设的短板,但疫情只是表象,脆弱才是本质。因此,政府要加快数字政府未来建设:

1.制度标准赋能。政府应加强对顶层设计的重视程度,充分提升数字政府的治理效率,做好数字政府建设总体规划,构建数据开放与共享体系设计,一体化政务服务体系设计和政府网站集约化建设规划,这是实现数字政府建设规范发展的重要前提。

2.技术赋能。运营商应加大力度推行5G专网建设,利用现有网络资源优势,依托授权频谱建设5G专网,在专有覆盖范围内,基于专有网络资源,为政府客户提供良好的网络保障和定制化服务。

3.平台赋能。政府全面推进一体化平台建设,注重打造移动化的领导驾驶舱,按照“一朵云、一张网、一平台”的思路,加大统筹力度,推动政务信息基础设施集约建设,加快政务信息系统迁移上云步伐,促进信息资源整合共享利用。

4.数据赋能。城市管理者要以数字政府建设为抓手,加强对城市治理所需数据的把控力度。政务数据集约建设并非对政府工作报告照搬照抄,而是应该在此基础上针对面向对象的不同,分为不同的颗粒度,同时针对业务需求,分为不同的系数据板块,可有效提升数据质量,更好辅助科学决策、政府治理、公共服务水平。

5.运营赋能。政府部门要加强探索全新运营机制及模式,可通过成立运营公司或大数据局,来承建政府信息化项目,助力打破数据信息孤岛,有助于实现统一化管理,各厅局、地市全方位数据共享,提高决策的科学性和准确性,提高政府预警能力以及应急响应能力,节约决策的成本。积极打通数据资源内部流转和流通,促进信息互联互通,打破政府内部信息孤岛和数据孤岛,通过进一步释放技术红利、制度红利和创新红利,推进政府真正实现从“智能”向“智慧”的升级。

【本文为51CTO专栏作者“移动Labs”原创稿件,转载请联系原作者】

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